信息 公开   “ 五 多 五 少 ” 待 突围 ( 新 观察 )     
　 　 安徽 巢湖 市民 根据 政府 公开 的 信息 ， 积极 为 城市 规划 方案 提 建议 。 　 　 　 李远波 摄 
　 　 2007年1月17日 国务院 常务 会议 通过 的 政府 信息 公开 条例 ， 于 2008年5月1日 起 施行 。   　 　 陈建华 摄 
　 　 政府 信息 公开 工作 仍 存在 着 诸多 不足 ： 形式 公开 多 ， 实质 公开 少 ； 结果 公开 多 ， 过程 公开 少 ； 原则 方面 公开 多 ， 具体 内容 公开 少 ； 公众 被动 接受 的 多 ， 主动 申请 获得 的 少 ； 公开 “ 正面 ” 信息 多 ， 公开 “ 负面 ” 信息 少 。 
　 　 
　 　 到 今年 5月1日 ， 政府 信息 公开 条例 施行 已 满 5 周年 。 5 年 来 ， 政府 信息 公开 沿着 法治 轨道 阔步 前行 ， 政务 网站 微 博 微信 蓬勃 发展 ， “ 三 公 ” 经费 被 揭开 神秘 面纱 ， 突发 公共 事件 及时 通报 … … 人们 切身 感受 到 ， 条例 实施 促进 了 政务 公开 ， 对 打造 “ 阳光 政府 ” 起 到 了 积极 的 推动 作用 。 在 看到 成绩 和 进步 的 同时 ， 人们 也 感到 ， 有的 地方 政府 和 部门 在 信息 公开 上 依然 存在 慢慢吞吞 、 羞羞答答 等 问题 ， 以至于 “ 信息 公开 滞后 于 谣言 传播 ” 的 现象 时有发生 。 
　 　 谣言 引发 的 抢 水 风波 
　 　 信息 公开 不 及时 ， 容易 给 谣言 传播 留 空间 
　 　 5月12日 凌晨 4时20分 左右 ， 一 艘 运载 着 石灰石 的 轮船 碰撞 到 南京 长江 大桥 六 孔 与 七 孔 之间 的 桥墩 ， 失去 动力 ， 往 下游 漂流 3.5 公里 后 ， 在 长江 北岸 岸边 浅滩 处 附近 水域 沉没 。 
　 　 这 本 是 一 起 单纯 的 船只 失事 事件 ， 却 引起 了 位于 沉船 地点 下游 的 江苏 仪征 市民 的 一 片 恐慌 。 
　 　 “ 在 仪征 自来水 厂 取水口 附近 ， 一 艘 装满 原油 的 轮船 翻 掉 了 ！ ” 从 5月12日 中午 开始 ， 这 条 据说 是 来自 仪征 造船厂 的 一 名 工作 人员 的 “ 一手 信息 ” ， 通过 网络 、 短 信 和 电话 在 仪征 市民 中 疯 传 。 整个 下午 ， 仪征 的 大部分 市民 都 在 超市 排队 抢购 桶 （ 瓶 ） 装 水 。 直到 17时 ， 仪征市 政府 发布 《 关于 仪征 自来水 取水口 安全 问题 的 通告 》 对 此 事 进行 澄清 ， 市民 们 的 不安 情绪 才 得到 一定 缓解 。 
　 　 为何 要 抢 水 ， 仪征 的 一 名 市民 这样 说 ： “ 早 上 有 报道 说 是 一 艘 货船 沉没 在 南京 二 桥 八卦 洲 附近 ， 恰好 就 在 仪征 自来水 水厂 取水口 的 上游 20 公里 左右 ， 如果 真 的 是 大 面积 污染 ， 相信 几 个 小时 之内 仪征 的 自来水 就 真的 不 能 喝 了 ！ ” 
　 　 市民 们 的 担心 可以 理解 ， 但 令 人 不解 的 是 ， 简单 的 一 起 沉船 事件 ， 在 谣言 传播 发酵 了 5 个 小时 后 ， 政府 才 发布 权威 信息 。 这 也 导致 在 政府 进行 公告 之后 ， 仍 有 部分 市民 半信半疑 ， 误 认为 政府 在 隐瞒 实情 。 
　 　 “ 面对 突发 事件 ， 政府 信息 公开 不 及时 ， 容易 给 谣言 传播 留 空间 。 ” 中央 民族 大学 法学院 宪法 与 行政 法 硕士 研究生 导师 组 组长 熊文钊 教授 表示 ， 如果 政府 能够 抢 在 舆论 形成 前 及时 全面 地 进行 信息 公开 ， 像 “ 仪征 抢 水 ” 这样 的 风波 将 会 大幅度 减少 。 
　 　 公众 信息 需求 仍 难 满足 
　 　 条例 的 实施 和 规定 本身 存在 问题 
　 　 在 “ 仪征 抢 水 ” 风波 中 ， 民众 的 惶恐 和 政府 信息 公开 的 滞后 ， 从 一个 侧面 折射 出 当前 政府 信息 公开 条例 在 实施 中 存在 的 诸多 问题 。 
　 　 熊文钊 总结 归纳 了 政府 信息 公开 存在 的 “ 五 多 五 少 ” 现象 ： 形式 上 公开 多 ， 实质 上 公开 少 ； 结果 公开 多 ， 过程 公开 少 ； 原则 方面 公开 多 ， 具体 内容 公开 少 ； 公众 被动 接受 的 多 ， 主动 申请 获得 的 少 ； 公开 “ 正面 ” 信息 多 ， 公开 “ 负面 ” 信息 少 ， 特别 是 政府 工作 失误 、 不足 乃至 违法 的 信息 少 之 又 少 。 
　 　 “ 大量 的 事实 与 数据 都 充分 说明 ， 政府 机关 主动 公开 的 信息 内容 与 公众 需求 存在 一定 差距 ， 公众 信息 需求 得到 满足 的 比例 仍 较 低 。 这 是 政府 信息 公开 亟 须 解决 的 问题 。 ” 熊文钊 说 。 
　 　 对 此 ， 中国 政法 大学 教授 、 中国 法学 会 行政 法学 会 理事 王万华 也 有 同感 。 她 说 ： “ 政府 主动 公开 信息 表面 上 看 很 热闹 ， 政府 官方 网站 上 主动 公开 的 信息量 也 非常 大 ， 但 真正 公众 想 知道 的 、 与 他们 生产 生活 有 关联 的 有 价值 的 信息 公开 得 还 不够 。 而 一些 本 应 向 申请人 公开 的 信息 ， 却 由于 申请 程序 中 的 层层 障碍 而 得 不 到 公开 。 ” 
　 　 王万华 进一步 解释 说 ， 政府 信息 公开 条例 没 有 明文规定 政府 信息 公开 “ 以 公开 为 原则 、 不 公开 为 例 外 ” ， 即 没有 确立 公开 原则 ， 导致 信息 公开 的 范围 受到 很 大 限制 。 
　 　 “ 政府 信息 公开 条例 中 对 政府 信息 公开 范围 的 规定 也 存在 不少 问题 。 ” 王万华 从 四 个 方面 进行 了 介绍 ： 首先 ， 由于 没有 确立 公开 原则 ， 不 属于 国家 秘密 、 商业 秘密 、 个人 隐私 等 免 于 公开 范围 的 信息 ， 如果 政府 信息 公开 条例 没有 明确 规定 要 重点 公开 ， 那 么 是否 属于 公开 范围 就 容易 产生 争议 。 由于 解释权 在 行政 机关 ， 很 容易 造成 不 公开 的 结果 。 其次 ， 政府 信息 公开 条例 的 法律 效力 低于 保守 国家 秘密 法 、 档案 法 等 以 信息 不 公开 为 立法 取向 的 法律 ， 而 保密 制度 存在 的 定 密 随意性 较 大 的 问题 在 很 大 程度 上 限制 了 信息 公开 的 范围 。 再次 ， 所谓 的 “ 三 安全 、 一 稳定 ” （ 国家 安全 、 公共 安全 、 经济 安全 和 社会 稳定 ） 条款 中 大量 使用 不 确定 概念 ， 赋予 行政 机关 宽泛 解释权 ， 限制 了 信息 公开 范围 。 最后 ， 政府部门 常常 会 基于 “ 生产 、 生活 、 科研 等 特殊 需要 ” ， 对 申请 人 获得 政府 信息 附加 特别 条件 ， 这 既 违反 了 信息 自由 使用 原则 ， 也 造成 了 政府 信息 公开 范围 在 个案 中 的 限 缩 。 
　 　 探寻 政府 信息 公开 “ 五 多 五 少 ” 现象 背后 的 原因 ， 老生常谈 的 “ 公开 意识 ” 问题 依然 存在 。 据 了解 ， 政府 信息 公开 条例 在 实践 中 屡屡 遭遇 着 “ 被 认为 是 政府 信息 公开 办公室 一 家 的 事 ， 而 非 所有 行政 机关 的 工作 ” 这样 的 尴尬 ， 多数 行政 机关 对 信息 公开 工作 表现 得 并 不 积极 ， 这 就 导致 政府 信息 公开 条例 的 实施 大 打折扣 。 
　 　 拆除 信息 公开 的 “ 玻璃 门 ” 
　 　 提高 法律 层级 ， 完善 依 申请 公开 制度 
　 　 如何 拆除 政府 信息 公开 的 “ 玻璃 门 ” ， 助力 打造 “ 阳光 政府 ” ， 并 让 政府 信息 尽可能 多 地 服务 于 百姓 的 生产 生活 ， 专家 们 也 给 出 了 建议 ： 完善 法律 规定 ， 强化 法律 实施 。 
　 　 政府 信息 公开 条例 是 由 国务院 制定 的 行政 法规 ， 属于 政府 立法 ， 多数 学者 建议 将 之 上升 为 由 全国 人大 制定 的 法律 。 王万华 提出 了 如下 理由 ： 政府 立法 内容 上 大多 容易 偏重 政府 管理 法 ， 人大 立法 在 内容 上 则 可以 实现 公民 权利 法 、 政府 义务 法 的 定位 ， 将 条例 上升 为 人大 立法 更 易 从 知情 权 保障 角度 构建 政府 信息 公开 制度 ； 行政 法规 的 立法 权限 有限 ， 须 符合 立法 法 的 规定 。 由于 关于 信息 公开 争议 解决 机制 属于 人大 立法 的 专属 权限 ， 行政 法规 无权 解释 ， 所以 难以 针对 政府 信息 公开 争议 的 特点 规定 新 的 争议 解决 机制 ， 只能 依托 行政 复议 和 行政诉讼 机制 ， 不 利于 政府 信息 的 公开 ； 行政 法规 的 效力 低于 保密 法 、 档案 法 ， 一般 会 优先 适用 后者 的 规定 ， 显然 这 也 在 一定 程度 上 妨碍 了 政府 信息 公开 。 
　 　 熊文钊 则 从 具体 法律 条文 的 增删 对 政府 信息 公开 条例 的 修改 提出 了 建议 ： 对 “ 政府 信息 ” 的 外延 予以 明确 ； 增加 “ 政府 信息 以 公开 为 原则 ， 不 公开 为 例 外 ” 的 规定 ； 以 列举 的 方式 明确 规定 不 公开 的 事项 范围 ； 允许 公民 可 以 获取 与 自己 没有 直接 关系 的 政府 信息 ； 补充 规定 允许 公民 就 某 项 政府 信息 是否 属于 国家 秘密 向 法院 提起 争议 ， 由 法院 裁判 争议 的 政府 信息 是否 属于 国家 秘密 。 
　 　 依 申请 公开 ， 是 信息 公开 的 重要 部分 。 除了 在 法律 条文 上 进行 改进 ， 制度 方面 的 完善 对于 政府 信息 公开 工作 的 改进 ， 以及 解决 依 申请 公开 难 也 具有 重大 意义 。 对 此 ， 王万华 建议 ， 从 以下 几 个 方面 完善 依 申请 制度 ： 首先 ， 依 申请 制度 应当 以 公民 知情 权 保障 为 基础 构建 ； 其次 ， 引入 移送 申请 制度 ， 即 收到 政府 信息 公开 申请 的 行政 机关 对于 申请 公开 的 政府 信息 不 属于 本 机关 的 ， 应当 将 申请 移送 至 有 公开 该 政府 信息 义务 的 行政 机关 ， 并 通知 申请人 ； 第三 ， 增加 不必 、 不 能 提供 政府 信息 的 告知 义务 的 情形 ； 第四 ， 增加 决定 说明 理由 制度 ； 最后 ， 增加 决定 中 告知 申请人 救济 途径 和 期限 。 
　 　 “ 法律 规定 再 好 ， 落实 不 到位 也 是 白搭 。 ” 不管 是 专家 学者 ， 还 是 老百姓 ， 都 迫切 希望 强化 政府 信息 公开 条例 的 实施 ， 让 政府 信息 公开 真正 走 上 依法 公开 的 道路 。
